2017年5月15日 来源：金融时报
近几年，中央一号文件、政府工作报告多次鼓励探索农村产权抵押问题。2015年8月，国务院专门下发指导意见，明确提出开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。2015年年底，全国人大常委会授权232个县市暂时调整实施《物权法》《担保法》关于“集体所有的耕地使用权不得抵押”的法律规定，为农村承包土地经营权抵押贷款消除了法律障碍。此次授权中，河南省有9个县市名列其中。作为农业大省，河南省能否借此机遇，有效盘活沉睡的土地资产，破解“三农”融资难题，是有关各方共同关注的问题，河南省在试点中面临的情况和问题也具有一定的代表性和研究价值。
实践与成效
(一)建立试点工作框架和督导机制。河南省政府成立了省级试点工作指导小组，涵盖人民银行、农业、财政、国土资源、税务等14个部门，办公室设在人民银行郑州中支。制定省级试点工作实施方案，召开现场推进会，开展政策宣讲，大力推进试点工作，并推动成员单位和试点县建立对口联系制度，开展专门督导。河南省委全面深化改革领导小组也将此项试点工作纳入重点改革事项，定期开展督导。9个试点县市也成立了县级试点工作指导小组，并制定了工作方案，建立了跨部门协调机制，指导金融机构参与试点工作。
(二)初步创立了基础条件和配套机制。农地确权颁证工作稳步进行。优先推动9个试点县市开展农地经营权确权工作，平均确权率达93%，高于全省平均水平12 个百分点。在此基础上，各试点县市陆续颁证到户，为下一步进入抵押程序提供基础条件。农村产权流转交易平台初具规模。各试点县市成立了农村土地流转服务中心或农村产权交易中心，提供农村产权登记备案、价值评估、抵押融资及风险处置等服务，为打造农地经营权交易流转的活跃市场奠定了基础。多元化风险补偿机制初步形成。推动9个试点县市设立了风险补偿基金，总额达1.28亿元。
(三)增信模式和信贷产品日益丰富。为推进农地抵押贷款落地实施，各试点县市通过整合多方力量，探索了不同的增信模式，如“农村承包土地的经营权+担保增信”“农村承包土地的经营权+风险补偿基金+农业保险”等。在此基础上，金融机构积极参与其中，与农地经营权抵押贷款相关的信贷产品日益丰富，如长葛农商行和长葛轩辕村镇银行分别推出“农地通”“利农通”等信贷产品。
存在的问题
(一)贷款规模较小。9个试点县市发放农地经营权抵押贷款的笔数和金额，与农业大省土地资源丰富、农业生产资金需求量大的特点不匹配，与一些兄弟省份也存在差距。
（二）贷款期限较短。2016年发放贷款中，一年以内贷款占比69%，三年以上贷款占比不足1%，与当前农业生产周期长等特征不匹配，农业农村长期资金需求的满足率和覆盖率还需进一步提高。
（三）贷款利率较高。2016年发放贷款平均利率达9%，反映了出借人对农地经营权抵押贷款存在较高的风险补偿要求，而对于抵押物的价值体现不足，与抵押机制设计不匹配。
（四）贷款供给主体较少。目前提供农地经营权抵押贷款业务的主要是自主创新权限较大的地方法人金融机构，其中农商行、农信社和邮储银行发放贷款余额占比达78%，而多数全国性银行，受业务创新授权不足、对试点工作认识不到位等因素影响，尚未涉足农地经营权抵押贷款业务。
（五）配套机制有所欠缺。与农地经营权抵押贷款相配套的确权颁证、产权流转、风险缓释、抵押物处置等工作机制也不够健全，难以激发金融机构的放贷意愿。
原因分析
（一）农村产权改革滞后和土地流转市场不完善制约了农村承包土地的经营权抵押贷款业务发展。2016年，中央从农村实际出发，明确了农村承包土地所有权、承包权和经营权“三权”分置的产权安排，相关政策也明确要发展统一的土地流转市场，但整体上，目前我国土地流转市场仍处于初级阶段，相对比较封闭，土地资源市场化配置程度不高。作为附着在农村产权制度和土地流转制度之上的农地经营权抵押贷款，受制于不完善的外部政策环境和薄弱的基础条件，其发展不可能一蹴而就，而是随着农村产权制度改革的推进和土地再流转市场的成熟而逐渐发展，需要一个循序渐进的过程。
（二）信息不对称和交易成本高等原因导致农村承包土地的经营权抵押贷款市场失灵问题。由于农村的资源禀赋与城市有着明显的差距，加上农业生产周期较长以及农业生产本身的弱质性，使得农村难以培育出像城市那样成熟而完善的金融市场体系。在当前农村金融市场条件下，农地抵押物价值体现的全流程闭环尚未完全打通，存在一些薄弱环节，影响贷款供需双方有效衔接。因此，农地抵押贷款从一开始起，就处于一种不完全竞争的市场状态，受信息不对称等因素影响，存在“市场失灵”现象。金融机构在贷款过程中，难以有效、全面掌握借款人的相关信息，较难制定出差异化的信贷产品以满足需求，从而限制了金融产品的供给；而低风险水平的农户会积极寻求其他低成本的融资方式，高风险水平的农户则具有较强的贷款积极性，进而导致违约率大大上升；为规避风险，金融机构会压缩对农户的贷款投放规模而转向其他非农领域。加上抵押物处置等后续风险处置机制尚不健全，对银行来说，交易成本较高，对土地经营权抵押贷款意愿不强烈。
（三）地方政府在构建市场体系过程中的引导作用发挥不够充分。农地经营权抵押贷款是新生事物，各市场主体对其认知度还不够成熟，需要发挥政府的引导作用，调动各方参与积极性。而试点一年来，尽管各级政府都投入了相当大的精力，但政府引导作用仍未充分发挥，相关配套机制不够健全。确权颁证速度较慢。部分试点县市由于重视度不够、安排部署晚，再加上档案整理户数多、技术单位不尽力等实际困难，导致农地颁证率仍较低，影响试点工作的进一步开展。风险担保和补偿机制不健全。部分试点县市存在担保基金投入不足、额度偏小、风险补偿比例不高、代偿程序复杂以及追偿成本高等问题，财政资金的引导和撬动作用发挥不够。
（四）受抵押物处置难等原因影响，金融产品供给的意愿和规模有待提高。当前，金融机构在处置农地经营权抵押物时，可供选择的方式主要有再流转交易、协商收购、仲裁、诉讼等。再流转交易方式下，受土地的不可移动性等因素制约，再流转的空间范围局限于缺乏竞争的当地市场，导致再流转效率低下、交易费用高、道德风险高等难题，其他处置方式在实践过程中也面临协调成本高、处理环节多、耗时长等诸多困难和问题。
（五）受农户流转意识不强及规模化新型农业经营主体发展缓慢等因素影响，有效信贷需求有待扩大。目前金融机构农地经营权抵押贷款主要面向具有一定规模的新型农业经营主体。然而，由于地区经济发展的差异性和不平衡性，加上农户受传统小农经济思想和农村社会保障发展缓慢等因素影响，对土地的依赖性较高，土地流转意愿不强，全省新型农业经营主体整体上发展水平不高，限制了对农地经营权抵押贷款有效需求的扩大。
对策与建议
（一）加快推进农村产权制度改革，完善农村土地流转市场建设。市场是产权交易和优化资源配置以及确保权能有序、高效实现的有效手段和必经之路，成熟完善的市场要求具备权属清晰、交易成本低、供求信息充分、抵押物变现容易、供需主体数量众多等特征。当前，应加快推进农村产权制度改革，并借鉴国内外土地流转市场建设经验，建立符合市场规律的流转机制，促进土地资源优化配置，为农地抵押贷款提供良好制度保障和市场环境。同时也要借助农村改革和土地流转市场建设的契机，加大对农村社会保障制度建设，削弱农地的社会保障功能，提高农民土地流转的意识和积极性。
（二）夯实地方政府引导责任，加快建立健全配套机制。相关主管部门应加快确权颁证，打通将农地资源转化为资产的前提和基础。建立健全“省—市—县—乡—村”多级联网的农村产权流转交易平台，有效消除交易双方的信息不对称现象，降低交易成本。建立健全多层次、多主体的风险分担机制：在政府层面，建立农地经营权抵押贷款风险补偿基金和担保基金；在金融机构层面，鼓励和引导保险公司、土地信托公司以及担保公司涉足农村土地经营权抵押贷款，分担风险；在农户和农业新型经营主体层面上，融合农村合作组织、集体经济组织、中介组织、村两委以及联保农户形成稳定信用联盟，从而将业务风险有效地分散在政府、金融机构、农村组织和农户之间。完善抵押物处置机制，由政府成立专门的农村土地流转收储机构，统一收储、统一整合发包，实现抵押权的再次流转和变现。
（三）增加信贷产品供给，优化农村金融生态环境。引导金融机构结合各试点县市实际情况，创新推出多样化的抵押担保模式和信贷产品，同时进一步简化信贷产品管理流程，适度延长贷款期限，满足农地经营权流转的有效资金需求。建立健全农村信用体系，建立健全农村信用数据库，降低信息收集成本。强化金融债权司法保护，建立健全对失信群体的惩戒机制，严厉打击各种非法金融活动和逃废债行为。
（四）培育发展规模化水平高的新型农业经营主体，适时推进农村承包土地的经营权抵押贷款证券化。长期来看，农村土地的规模化、机械化、科技化已成为重要趋势，而新型农业经营主体是农业现代化发展的重要载体。如何满足新型农业经营主体发展所需的中长期、低成本资金是农业农村发展的核心和重点问题，而农地经营权抵押贷款证券化是解决“三农”中长期资金的可能选择。农地经营权抵押贷款证券化可提高资产流动性，支持抵押物的高效处置和变现，同时促进银行信贷风险进一步分散化，为工商业等非农资本进入农业领域创造条件，也为投资者提供风险和收益多样化的投资品种，实现市场主体的多方共赢，有利于从根本上缓解“三农”中长期融资难、融资贵问题。但目前抵押贷款证券化还面临着诸多约束，应从培育市场、制度环境建设、控制风险等角度，尽早启动探索，为农地抵押经营权贷款的全面铺开创造良好的环境。
（作者系人民银行郑州中心支行副行长）